适时推进税制调整

适时推进税制调整 （杨之刚 作者单位：中国社科院财贸所财政室） ○不同领域的税负水平应有增有减 ○抑制投资的增值税设计需要改进 ○营造公平税负下的宏观竞争环境     １９９４年开始实行的税收制度迄今已进入运行的第７年，当时的设计背景已经发生很大改变。目前中国经济的主要矛盾，从宏观看主要是总需求不足；从微观看重点在深化国有企业改革。面临这两大基本问题，现行税制结构表现出明显的不适应。特别是中国加入ＷＴＯ在即，ＷＴＯ的各项协议原则对税收政策和税收制度提出了多项硬性要求，税制调整迫在眉睫。目前不但要按照ＷＴＯ的规则要求主动调整税收政策和制度，还应注重在掌握ＷＴＯ规则的前提下，通过税制调整，更好地发挥税收的宏观政策效应，支持国有企业改革，促进中国经济的增长。 税收制度的结构调整势在必行     经过几年的实践，当前税制显现的问题主要在于对投资征税太重，内资企业特别是国有大中型企业的税负偏重，既不利于当前促进总需求的宏观经济政策效应的发挥，也不利于国有企业改革的深化，进行税制结构调整势在必行。 １．为什么要调整税制？     设计１９９４年税收制度时，鉴于通货膨胀和投资过热的经济背景，选择了对投资课以重税的政策取向，包括：增值税税基的设计；不动产和无形资产销售不征增值税而征营业税，因而不能作为进项税抵扣；以及其他一些对企业的投资行为征税的税种，如固定资产投资方向调节税、土地增值税 等。     这一税制格局与其他政策手段配合，曾比较有效地抑制了通货膨胀，其历史作用有目共睹。但时至今日，宏观经济形势发生了变化，旨在治理通货膨胀的税制结构已不合时宜，必须主动进行调整，否则与当前实施的积极财政政策宗旨背道而驰。目前税制已陆续进行一些小的调整，如取消投资方向调节税，对符合产业政策的技术项目购入国产设备投资４０％抵免所得税，对高新技术企业实行６％的增值税，提高内资企业的计税工资标准等。但尚不足以配合当前的宏观经济政策，以及深化国有企业改革的需要。必须对税制结构进行根本性调整，把政策方向转到实现经济持续增长的目标上。 ２．是否有条件调整？     有人认为当前宏观政策面临的主要任务是应付通货紧缩，不能增税，只有大规模减税才能启动经济；也有人认为目前税收占ＧＤＰ比重很小，没有减税空间，税收只能增加不能减少。这些看法都是值得商榷的。我们认为应适时进行税制结构调整，同时配合有效的税费改革，该征的征上来，该减的减下去，并使财政收入占ＧＤＰ的比重逐步提高到发展中国家的平均水平。     税制调整过程中，不同领域的税负水平将有增有减。增的部分指当前ＧＤＰ中法定税负较轻的，或现行税制应该覆盖而尚没有覆盖的部分，对这部应拓宽税基，适当增加税负，如对环境污染等存在外部负效应的行为课征重税等。增的部分还包括对以往偷漏税较多的部分加强征管，同时加快税费改革步伐。减的部分则是ＧＤＰ中税负过重的部分，如增值税的税基改革，国有企业的成本足额扣除等。     当然，税制结构和ＧＤＰ的收入结构很难一一对应。当前急需加以研究的是，搞清楚ＧＤＰ中各部分的实际税负到底是多少，哪些部分需要减税，哪些部分应该加税，哪些部分不应该征税。此外，要对税负较轻的部分增加税收，还存在征收技术和管理上的问题需要认真思考。     税制结构调整最重要的是拓宽税基，凡是经营性质的经济行为都要征税。现行税制结构在ＧＤＰ内的分布很不均衡，由于对很多部分征税不够，而政府支出需求又很大，只好把能征上来的，以及容易征的税征得很重，导致了税制的不公平。如果在现行税负较轻且应该增税的部分多收一些，用增加的税收填补减税部分减少的收入，即可做到既不会因减少财政收入影响政府的顺利运转，又能解决当前经济中的一些问题。因此，这是建立在合理调整现有税种结构，加强税收征管，以及税费改革基础上的税制结构调整。 发挥税收政策对宏观经济稳定的作用     税收政策是积极财政政策的重要组成部分，对于实现经济稳定目标来说，税收政策优于公共支出政策和国债政策，出现负效应的机会可能较少。然而，税收政策效应时滞较长，必要时采取应急的国债政策和支出政策是毋庸置疑的。 １．激活社会投资是税制改革的重点     中国经济的特点之一，是在通货膨胀时矛盾最突出的是投资，在总需求不足时表现最明显的也是投资。为了解决投资需求不足，１９９８年开始实施积极财政政策，其中一项重要举措是运用国债增加政府投资。两年的实践证明，增发国债后政府投资增长速度很快，对保证经济增长速度发挥了不可替代的作用。但除此之外的其他投资增长幅度有限，说明仅靠政府投资尚不足以完全解决投资需求不足的问题，同时，经济发展也不能长期依赖于增加政府投资来维持。 税制结构调整是把社会投资刺激起来的办法之一。只有完善的税收制度，才能保证税收政策的效应得以更好地发挥。随着税收政策效应的发挥，可以逐步将国债发行调整到适度规模。 ２．抑制投资的增值税设计需要尽快改进     １９９４年的间接税改革将产品税改为增值税，符合市场经济方向。但增值税的设计在一些方面对投资的影响不可忽视。 （１）增值税的税基。     增值税税基按其对购进资本品所含税款在计算增值额时是否扣除和扣除时间的不同，可分为生产型、收入型、消费型。三种形式的主要差别在于对购进资本品所含税款的抵扣上。消费型一次性扣除，避免对资本品的重复征税，并适于采取发票扣税，在法律和技术上都是先进和规范的，被大多数实行增值税的国家采用。收入型按折旧期限分期扣除，理论上说与当期增值额概念相符，但分摊不能获得凭证，加重会计负担，只有少数国家采用。生产型不予抵扣，是一种不规范的过渡类型。     我国１９９４年开征的生产型增值税，不允许抵扣购进资本品所含税款，具有抑制投资的作用。对资本品的重复征税改变了企业投资的选择，特别是对资本密集和技术密集企业的重复征收问题更为突出，不利于企业的设备更新换代和技术进步。实行消费型增值税优于生产型。但设计１９９４年税制时，考虑要保持财政收入总水平不变，而税率又不能定得很高。生产型增值税税基最大，税率可以相应低些。同时考虑到消费型增值税会鼓励投资，违背当时约束投资的宏观政策倾向。实行生产型增值税在当时是必要的，但长期实行抑制投资的作法将影响经济持续增长，逐步过渡到消费型税基是增值税进一步改革的方向。 （２）增值税的征收范围。     现行增值税尚未涵盖所有的商品和劳务、大部分劳务，以及无形资产和不动产销售仍实行营业税，其中包括对投资影响较大的建筑安装业。由于不实行增值税，包含在建筑安装里的营业税不能抵扣，是进一步抑制投资的设计。从理论上讲，增值税必需兼具征收范围广泛和税率统一的特点，才能保证其税负公平等诸项优点的发挥。理想的增值税征收范围包括所有创造和实现增值额的领域。实行增值税的世界各国尽管征收范围不尽相同，但总的趋势是由选择性征收趋向普遍征收。 （３）增值税的税负水平。     按广泛实行增值税的欧共体国家的税制口径，中国的增值税实际税率大大高于１７％的名义税率，对投资的间接税税负比上述国家重。据统计局１９９５年数据表明，如果允许企业购进资本品所含税款进行抵扣，要保证总收入规模不减少，增值税税率要从１７％提高到２３．５％。由于该测算的数据较早，如果用１９９９年的数字，实际税率大于名义税率的幅度将缩小，但差距还是存在的。如果再把目前实行营业税得不到抵扣的部分计入抵扣，增值税的税率要提得更高。 实行公平统一的税制     尽管１９９４年以来税制的政策取向是对投资课以重税，但在此期间，外资企业进入中国的势头持久不衰，原因是税制对内外资企业的不同税收待遇。虽然对企业投资课以重税，但外国投资者可通过种种税收优惠政策得以减免。如购进机器设备所含的增值税税款，不允许内资企业抵扣。但外资企业从国外进口设备免征关税以及进口环节增值税，购买国产设备也可以退税。去年允许部分内资企业购入进口设备先征税后抵扣，但征税和抵扣间的时间跨度仍占用企业资金。外资企业的设备投资从税款和资金调度两方面受益，税收待遇甚至优于消费型增值税，这是投资重税对外资影响较小的原因之一。另一个原因是，外资企业改征增值税的同时规定了过渡措施：５年内凡间接税负超过以前的部分实行返还。这两项优惠政策使外资企业的税收负担在１９９４年改革前后基本没有差别。生产型增值税对投资重税的负担，主要落在了内资企业身上。虽然第二项政策目前已经到期，但第一项政策仍然使内外资企业存在购进设备税款抵扣与否的差别待遇。 １．内资企业的间接税负担     进一步分析可以发现，增值税税负的分布又偏重于有机构成比较高的内资企业。很多国有大中型企业属于此类，包括一些高科技企业，他们设备比重大，不能抵扣的部分多，承担了较重的税收负担。在市场经济运行中，间接税由消费者和生产者按商品的供给弹性和需求弹性分别负担。局部均衡条件下，只要商品的需求弹性不等于零或无穷大，间接税负担由该商品的生产者和消费者分别承担，各自承担的比例取决于该商品的供需弹性。需求弹性大于供给弹性，消费者承担的比例小于生产者，反之亦然。通货膨胀时间接税负担较多地落在消费者身上，通货紧缩时则更多地由生产者承担。与１９９４年税制改革时比，目前商品需求弹性大于供给弹性，虽然间接税总体负担基本没变，但其中生产者负担的部分增加了，这是近年内资企业感到税负较重的另一个原因。     与其他实行增值税的国家相比，中国对投资的间接税实际税负比较重，并大部分被内资企业承担，这是导致其缺乏投资积极性的原因之一。一些内资企业认为“不改造等死，改造找死”，意思是说，不改造只能慢慢维持，一旦进行改造，对投资课征的各种税收就是沉重的负担。当然，税收只是影响投资的一个原因，但这至少说明了必须调整现行税制结构，使内资企业感到只有通过技术改造才能经营得更好，从而激发他们的投资积极性。 ２．内资企业的所得税负担     尽管１９９４年将内资企业所得税合并，折旧率也有所提高，但仍保留着内外资企业两套所得税。内资企业要在国际和国内两个市场上同外国企业和外资企业竞争，而现行税制提供的却是一个与公平税负有相当大距离的竞 争环境。 （１）内资企业普遍存在成本费用补偿不足问题。     成本费用补偿是为了保证简单再生产顺利进行。征收所得税的前提是把企业的所有生产经营成本扣除，在生产消耗得到补偿后，如果仍有利润才征所得税。允许外资企业的成本费用全部扣除，而不允许内资企业这样做，就无法实行公平竞争。尽管表面上内资企业所得税税率同美国相差不大，但税负高低不能只看名义税率。企业所得税的有关政策不利于内资企业进行成本补偿，国有大中型企业表现得更为明显。首先，现行法律规定的内资企业资本折旧率明显偏低，而实际的资本消耗高得多，意味着资本的消耗不能得到足额补偿。其次，劳动力消耗补偿不足。内资企业的工资不能全额抵扣，按规定的计税工资额进行税前扣除，超过部分要缴纳企业所得税。许多内资企业，特别是高科技企业的工资大大高于计税工资。此外，目前的工资不能涵盖全部劳动力消耗，如养老金等劳动力成本不能税前列支，导致国有企业亏损严重。再次，企业技术消耗补偿严重不足。内资企业的Ｒ＆Ｄ支出在企业费用支出中所占比例非常低。国外公司报表上有时显示年度亏损很多，但企业运转正常，因为其中包括了技术开发投入。某一年度技术投入过大造成的亏损，可能正是以后各年大盈利的开端。 （２）企业所得税税法不统一，税收负担差别很大。     １９９４年税制改革的一个未能完成的任务，就是内外资企业所得税尚未统一，由此造成了企业税收负担的不公平。据测算，内资企业的所得税负担是外资企业的两倍左右。内外有别的税制所产生的负面政策效应之一，是刺激一些国内企业搞假合资，以便增加相当可观的企业利润，结果是税收减收，这是政策不当引致的行为扭曲。企业所得税进一步改革的主要目标是将内外资企业所得税两税合一，以实现所有企业在公平税负前提下的平等竞争。与此同时，改革所得税的扣除制度，力争实现全部成本费用的补偿。 ３．尽快进行税制结构调整，支持国有企业改革     国有企业的课税负担比外资企业重得多，是其效益不好的原因之一。对外资企业实行税收优惠的原因，是当时市场准入程度有限。在开放经济条件下，特别是加入ＷＴＯ之后，在实行市场准入的同时，更需要实行公平统一的税制，否则内资企业难以在竞争中取胜。     目前内外资企业税收负担差异的矛盾已经积累到必须加以解决的程度。改革以前法定税负不公平的影响是有限的，可以通过减免税，或降低承包基数来平衡。随着减免税和承包制的取消，以及税收征管的加强，企业的真正税负显现出来。因此，间接税和企业所得税两方面的税制结构都应该进行较大的调整。维持现有的税制结构格局，不仅宏观经济中的问题难以解决，对国有企业改革也是一个不可逾越的障碍。