国家审计署试点鞍山终有斩获 十一起国土专项资金违规案件浮出水面

由于政府行为不规范造成的违法用地，多采用补办手续，使其合法化。因为地方土地管理部门完全隶属于同级政府，其行为必须服从并服务于地方政府。　　8月8日，国家发展和改革委员会、国土资源部、监察部、建设部、审计署五部委组成10个“联合督察组”，分三批对全国31个省、自治区、直辖市的土地市场秩序进行检查。　　然而早在去年下半年，国家审计署沈阳特派办便在鞍山对国有土地专项资金进行了试点审计，审计内容包括土地出让金、土地登记费、土地开垦费等十多项收费。　　经过近一年的审计，近日，十一起涉及国土专项资金违规的案件浮出了水面。　　欠缴土地出让金的四星级宾馆　　五环大酒店位于鞍山市中心胜利广场一侧，紧邻鞍山市青少年宫。两栋建筑并肩而立，显得十分亲密。　　1994年4月，鞍山市某机关单位和鞍山五环实业股份有限公司（以下简称五环公司），向鞍山市原土地管理局提出土地转让申请，双方联合开发青少年宫和五环大厦。该机关将原划拨土地使用权1664平方米转让给五环公司建五环大厦，五环公司出资2000万元作为鞍山市青少年宫的开发经费。　　1994年12月14日，鞍山市原土地管理局批准了双方的转让申请。　　根据《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》相关规定，通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，如果将土地使用权有偿转让，要补交土地使用权出让金（以下简称土地出让金），因此，该机关应缴纳31.8万元土地出让金。　　根据规定，当全部土地出让金付清之后，土地管理局才可以填发土地使用证。但该机关单位以财政资金没有到位为理由提出先缴纳15万元，余下部分等1995年3月财政拨款到位后再补交。该申请得到了鞍山市原土地管理局同意，并为该机关单位补办了1664平方米的土地使用权出让手续。　　离1995年已经过去了8年，鞍山市青少年活动中心已经建成，五环公司也建起建筑面积36800平方米的五环大酒店，但该机关所欠的土地出让金仍然没有缴清。　　因在此土地转让过程中，这1664平方米土地使用权标明用途是青少年宫用地，而五环公司所建的五环大酒店属于商业用地，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，必须重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。据一位业内人士测算，如果改变用途，该土地使用者应补缴出让金139万元。　　国家审计署在对鞍山市国土专项资金进行审计后，发现了这一问题，便要求鞍山市整改。鞍山市政府拿出整改意见认为：对于改变用途的139万元补缴款，由于该机关是财政拨款单位，无力补缴，所以打算开发青少年活动中心五、六楼，用开发招商所得款项补缴土地出让金。　　但有业内人士对此说法表示异议，因为“改变用途的139万元土地出让金按照规定应该由五环实业公司补缴，而不是由政府出面解决”。　　一平方米十元出让金的土地　　“我不明白你们到底想查清楚什么问题？申江公司与我们是联合开发！他们给了1000平方米门市房屋和100万元，以前我们的职工五、六年了发不上工资，现在能发工资了还都上了养老保险，所有问题都解决了。”当记者电话采访鞍山市残联公司时，残联公司一位经理如是回答。　　2000年7月，鞍山市残联企业公司与鞍山申江房屋开发有限公司（以下简称申江公司）签订合同，将其所属鞍山市有色金属加工厂7327.91平方米划拨的工业用地转让给申江公司，以用于开发商品房，申江公司则补偿市残联企业公司1000平方米门市房屋和100万元货币资金。　　2002年底，申江公司已经建成商品房小区申江嘉宝花园16625平方米，并对残联企业公司履行了补偿，表面上看按照那位经理的说法，问题得到了解决，但实际上，有审计官员证实，上述土地转让行为未报土地管理部门批准，也未缴纳土地出让金，已经违反了国家《土地管理法》。　　2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“划拨土地大量非法入市，隐形交易，随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。这不仅严重影响了对土地的保护和开发利用，而且滋生腐败现象。”　　经审计发现问题后，鞍山市规划和土地资源局于2003年3月11日为申江房屋开发公司补办了土地出让手续。7327.91平方米土地共收缴了7.56万元的土地出让金，也就是说每平方米的土地出让金才十元钱。　　一位鞍山市审计局的官员对记者说，“在鞍山，最低的出让金也应该是每平方米100多块钱，如果有每平方米十元钱的土地，那就等于是白送给你的”。　　形形色色违规案　　据鞍山市审计局一位官员介绍，国土专项资金中，数额占比重最大的就是土地出让金，鞍山每年此项收入有几个亿。　　然而在去年，鞍山市审计局在审计过程中发现，该市土地出让金实收与应收数额存在出入，主要问题就是有些开发商资金有限，土地出让金不能一次付款到位，有的虽然在合同中约定先付一半，但事后却没有按时补缴。　　国家审计署在鞍山的审计中发现，1992到1998年期间，鞍山市千山风景区韩家峪村以建度假村、高级别墅区、培训中心及建厂等名义虚拟18家不存在企业，办理18宗占用集体土地的用地审批手续，批准占用的面积共计152178平方米，其中耕地9800平方米，实际使用中超出批准用地面积70785平方米。　　鞍山市还存在超越审批权限划拨土地，违法发放国有土地使用证的情况。　　2001年6月，鞍山红旗拖拉机有限公司，要求将242万平方米国有林地划拨给红旗拖拉机有限公司，用于办理资产重组和相关财务手续。于是，鞍山市人民政府越权将242万平方米农用地（国有林地）划拨给红旗拖拉机有限公司作为建设用地，而鞍山市土地管理局则为其发放了《国有土地使用证》，有关部门也为其办理了建设用地规划许可证。由此一项，该公司增加3.63亿资产。　　9月2日，辽宁省国土资源厅督察组也来到了鞍山。据一位省国土厅的官员介绍，辽宁省国土资源厅原计划在2002年对鞍山市及下属的三县一区进行检查，但由于审计署特派办已经清查，所以今年对鞍山国土资金的审计主要集中在县区的国土用地，尤其将会集中力量对鞍山市千山区的国土资金的管理、使用进行审计。　　最难以落实的问题　　国土资源部副部长李元在谈到这次五部委联合督察组的任务时曾说，“一个重要督察任务就是政府和管理部门对执法不严的自查自纠情况”，“当前土地市场中存在的违法违规问题，与基层政府和管理部门不能坚持依法行政有着直接关系”。　　而据鞍山市财政局农业处负责人介绍，“鞍山市纪检委、市审计局、市规划和国土资源局近期将会联网，可以直接从网络上对土地专项资金的收缴进行监察。这将加大土地专项资金管理的力度”。　　但鞍山采用的这种做法会不会从根本上解决政府和管理部门执法不严的问题呢？　　原国家土地管理局局长邹玉川也参加了这次五部委的联合督察组，他表示：“违法用地处理难。特别是由于政府行为不规范造成的违法用地，多采用补办手续，使其合法化。由于土地管理部门完全隶属于同级政府，客观决定了地方各级土地管理部门的行为难以反映中央、全局的意志，必须服从并服务于地方政府。土地管理部门不仅不能有效查处本级政府的不依法行政所造成的违法用地，上级土地部门对下级政府的违法行为的检查、查处也显得无力。”　　“而在土地违法处理中最难以落实的问题是处理责任人。在土地违法的过程中，凡占地面积较大，违法性质比较严重的，一般都有责任人。但从通报的情况看，处理得都比较轻或者根本没有处理，只处理事不处理人的情况大量存在。”有业内人士这样对记者说。　　“像未收缴土地出让金就签发土地使用证这种做法，没有领导的批示，土地管理部门的人员是不敢这么做的。”鞍山市审计局的一位官员对记者说。　　但是从国家审计署在鞍山查出的11个具体案件来看，鞍山市整改意见中涉及到处理责任人的却几乎没有。　　附：国家审计署在鞍山市查出土地管理中的主要问题　　●非法出租划拨土地使用权　　●未缴土地出让金非法出让土地　　●违法发放国有土地使用证　　●非法转让集体土地　　●非法划拨国有土地　　●拖欠土地出让金　　●非法转让国有土地　　●非法占地　　●企业转制中土地资产处置未履行土地使用权审批手续

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