杨良初：社会保险税该如何开征

　　最近，国家有关部门已将改革社会保险筹资模式、开征社会保险税列入明年的工作日程，社会各界对此也非常关注。笔者结合自己的研究谈一谈对这一问题的看法。
　　
　　社会保险征税比缴费更具约束力，能更好地促进社会保险制度的规范化
　　
　　首先，从世界各国的经验看，社会保险缴税要比缴费好。目前世界各国社会保险筹资模式通常有三种形式：缴税制、缴费制和预算基金制。通过三种模式的比较，笔者认为社会保险税比缴费制更有效率，比预算基金制和缴费制具有更强的约束机制。
　　
　　其次，开征社会保险税更适应现阶段中国的基本国情。我国处于社会主义市场经济体制的形成阶段，各种利益矛盾相互交织，社会保险制度的建立面对社会所有成员，尽管有城乡的先后之别，但所耗用的资源来自对不同社会利益主体的收益再调节，没有强有力的征管机制，各种利益主体可能躲避这种调节，尽管调节的目的是为参保对象提供社会保险服务，但参保者也力图以最小的缴费（税）成本获得尽可能多的社会保险服务，从而出现应集中的资源集中不起来，造成社会保险所需财力的不足甚至发生亏空。近几年出现的社保缴费的拖交、少交和不交现象，说明缴费制对当前利益分配格局调节力度的软化，缺乏应有的强制性，尤其缺乏对逃避缴费的利益主体强有力的追缴机制和责任约束。因此，要提高对社会各种利益主体的调节强度，确保社会保险资源的稳定和充足，改社会保险缴费为缴税势在必行。
　　
　　再次，开征社会保险税，有利于促进社会保险制度的规范化建设。改社会保险缴费制为缴税制，可以借助税法的强制性和规范性，增强社会保险基金筹集的约束力，确保收入的稳定可靠；有利于建立规范化的社会保险收、用、管制度和投资运营机制；有利于贯彻执行国家统一的税法和筹资政策，均衡不同地区、不同企业和不同劳动者的税负，维护市场公平竞争，促进劳动力跨地区、跨行业流动；开征社会保险税，为社会保险收入纳入政府预算管理轨道，建立社会保证预算定了良好的基础，有利于政府财政加强对社保资金的统一管理和监督。
　　
　　开征社会保险税的基本要点
　　
　　开征社会保险税，关键是税制的设计要与现阶段经济发展水平以及政府、企业单位、个人的承受能力相适应，有要与现行的分税制财政体制衔接。一是征收范围限于城镇。社会保险税的纳税对象是城镇用人单位和在职职工。二是在降低基本保险缴税率的基础上，降低基本保险的替代率或支付标准。按照“政府管基本保险”的原则，设计社会保险缴税或替代率，必须将现行的过高的缴费率和替代率降下来。据我们测算，社会保险缴税率降为30．6%为宜，替代率降为60%为宜，失业保险和医疗保险支付标准以满足受保者基本生活和医疗消费需要为前提。三是将社会保障税征收额进行两次划账。首先将社会保险税按规定的比例划分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险五项基金，明确基金的专门用途；然后对养老、医疗保险基金进一步划分为“社会统筹基金”和“个人账户”两部分，方便受保对象对养老、医疗保险基金的支配和使用。四是将社会保险基金的管理与两级分税制财政体制相衔接。即根据社会保险项目的影响大小、重要程度和风险大小，分别划给中央与地方各级政府管理。即中央政府管养老保险基金，省级政府管理失业保险基金，地（市）一级政府管理医疗保险基金，县（市）一级政府管理工伤和失业保险基金，并相应承担各项基金赤字补偿责任。
　　
　　实行社会保险税的制约因素和可能产生的负面影响
　　
　　从制约因素看，一是城乡差别和地区差距对开征社会保险的制约不可低估。税收面向全社会征收，但社会保险税在我国较长时期内只能面向城镇征收。与此相同，地区的经济发展差距会演变为地区之间企业的经营状况、生产能力、随能力的差距，使得同样的社会保险税在富裕地区可以承受，在贫困地区不一定能承受，从而制约了社会保险税在贫困落后地区的开征。二是社会保险税征管的基础工作好坏，也会制约征管的效率。与社会保险税直接相关的基础工作就是城镇职工人数的真实性和职工工资总额的真实性，税收征管机构必须认真审查和掌握企事业单位在职职工和退休职工人数的变动情况和职工收入来源渠道的变化情况，确保社会保险收入的稳定。
　　
　　从社会保险税征收的负面影响看，一是要防止因征收社会保险，把社会保障事务唯一地当成政府的责任，而忽视补充保险、储蓄保险、商业保险等市场力量在社会保险资源配置上的作用。二是要防止因社会保险税率过高，使企事业单位和职工的负担过重，并延缓和制约补充保险、商业保险的成长和发展。
　　
　　征收社会保险税的相关风险与控制
　　
　　开征社会保险税后，其风险可能来自制度安排本身。一是社会保险中基本保险、补充保险、商业保险的界限不清，容易加大社会保险制度的运行风险。如果没有政府建立的社会基金保险“安全网“，就会出现社会的不稳定；但如果政府组织的基本保险代替补充保险和商业保险，政府往往因此背上沉重的社会保障包袱。只有摆正基本保险、补充保险、商业保险在社会保险制度构建中的地位，处理好社会基本保险、补充保险、商业保险的关系，发挥政府和市场在社会保险资源配置上的作用，就能有效地防止风险发生。二是社会保险缴税率与支付标准或替代率的匹配合理与否，事关社会保险风险的大小。一般来说，老百姓希望缴税率低一些，替代率和支付标准高一些；政府希望缴税率高一些，替代率和支付标准低一些。由于政府和老百姓的愿望相左，使缴税率和替代率或支付标准的匹配处于两难境地。高缴税率和高替代率或高支付标准的区匹配，会陷入高风险的怪圈。理智的选择是较低缴税率和较低支付标准或替代率相匹配，可以减轻政府承担的社会保险风险。

作者系财政部科研所基础理论研究室主任、研究员、经济学博士。