第二轮税改即将启动？国税地税有可能会合并

　　说者无意，听者有心。8月初，上海财政局兼国税局长刘红薇在接受上海市人大常委会对2001年预算实施和2002年预算提案审议时说，"今明两年，中央给上海的一些特殊优惠政策要到期了。"
　　刘红薇可能没有想到，一些对政策极端敏感的人由这句话推测，中国的第二轮税制改革即将启动。
　　是不是有些太神经过敏了？不一定。上海一直实行着中国独一无二的税制--国税地税合一。而今年以来关于税制改革的说法一直未断，改革方向就是国税、地税合并，所以刘红薇的话是在证实这种说法。
　　中国人民大学财政金融学院副院长、国家税务总局科研所特邀研究员钱晟说："有可能，但短期内不会。"不过，她在给国家税务总局辅导执法资格考试时向她的学生发出警告说："万一税制将进行改革，文凭就是一道硬坎、一张硬指标。"
　　显然，关于第二轮税制改革的说法已经广为人所知。据了解，目前中国已有大约30万的协税员被陆续辞退，这一事实似乎在加强税制改革的可能性。
　　第二轮税制改革是否真的会启动？为什么要改革？
　　分税分苦冷水江
　　中国目前的税制产生于1994年，也就是第一轮税改。税改的核心是确立税收分成制度，中央税归中央，地方税归地方，共享税按规定的比例分配。传统的税务局被一分为二，国税局和地税局各立门户。
　　然而随着时间的推移，1994年的分税制开始逐渐暴露出问题。
　　冷水江市是位于湖南省中部的一个县级工矿小城市，人口约34万，城区和农村各占一半。这座城市主要的经济基础是地下的煤、锑和地上的水泥、电力。按照1994年税制，这样的产业结构按照税种划分，地税税源严重不足，而国税税源占了绝大部分。
　　据冷水江市财政局预算股的李先生说：冷水江市地税一年仅7500万元，其中还有水分。但国税达1.8亿元，"毫无水分"。这种情况使得地方财政入不敷出，市级财政负担的人员工资基本上只能发四项基本工资，有时还要推迟。而乡镇机关人员的工资更是难以发出，据说有的乡镇已拖欠长达11个月。如此糟糕的财政状况，导致一些部门开始乱收费、乱罚款、乱摊派，愈演愈烈。
　　差距如此之大，使得冷水江国税和地税机关势不两立，而地方政府自然义不容辞地站在地税一边。2001年，冷水江市一家耐火材料厂同时拖欠地税和国税，地方政府打招呼要求企业先保地税，于是该厂将准备的15万元税金全入了地税库，而国税一分钱也没收到。"这是没有办法的事情"，冷水江市国税局局长康立新抱怨说，"而且还不止如此，地方政府有时还要我们想方设法去搞国家的税收，要我们打擦边球，挖中央的墙角。"
　　康立新没有这么去干，他的前任局长就是为地方挖税而遭到纪律处分。但是"喝这里的水，吃这里的饭"，他感到压力很大。"都是分税而人为制造的矛盾。"康立新总结说。
　　事实上，地方税务局也同样感到极端的不平衡。冷水江市地税局长杨设民说："分税当时讲清楚是分权、分税、分管，职责分明，定死基数。但现在与当初比，完全变形了。原来地税征管范围现在被改变了，一些企业，好的就收上去了，差的就下放给地方。"最令杨设民头疼的还有，今年出台的企业所得税由按级次征管改为共享税，增值税估计还要扩大范围。"这样的话，冷水江市国税年收入将达2.2亿元，而地税则只有三、四千万元。国税地税间的矛盾会越来越加剧。"杨设民表示担忧。
　　一些专家开始警告说，两税务局为各自利益的互相"不买账"行为，在一定程度上使县、乡两级财政赤字大幅度增加，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，严重时会导致基层政府陷入瘫痪。
　　问题还不止这些。"两个局就要建两个院子，一个院子要耗资几千万元；税务人员也是成倍增加。"湖南的一位企业经营者指责说，"而纳税人要面对两个税务机关，要接受两个税务机关的管理，造成多头重复检查和监管。"
　　税务不分家的上海
　　如果你拨通上海市税务局的电话，会听到总机小姐告诉你："这里是上海市财税局"。上海市是中国目前惟一国税、地税不分家的城市。
　　你不得不承认，上海是很牛的，比如上海卫视在7点钟的时候就不转播中央电视台的新闻联播。在税制上也是如此。据上海市财税局办公室一位负责人林志平说，1994年上海税收没分家曾招致有关部门的制裁，不过上海坚持住了，近几年中央已经有所放松。
　　上海没有实行分税制的目的是为了保证税务机构的精简效率。现实的情况是，上海在税种方面划分向来清楚，在全国一直是一个良好的典型。而上海每年上缴中央的税收一直名列全国榜首。分税制在上海显得没有必要。
　　不过，中央对上海的检查就特别严格。据说，中央每年要到上海进行2至3次的税收审计。
　　上海人对国税、地税不分的做法一直非常肯定。林志平总结说，税务不分家有三大好处：一是机构精简，办事效率高。上海财税局目前共有300来人，而在其他地方，可能单一个财政厅都不止这么多人。二是纳税成本低。企业不需要同时跑两个地方交税，不需要接待两个税务局的检查，不会接受两个税务机关的培训。三是税务机关能保持政策的一致性。"在其他地方出现的'卖税'现象上海就从没有过。"林志平说。在最近几年内，上海的税收显示了十分强劲的增长。
　　国税吞掉地税？
　　林志平是一个在税务机关服务了近四十年的老税务。对于新一轮税改的说法他表示："有一种预感"。他认为，1994年的第一轮税改政策运行8年后，形势已经发生了一些变化。"一些地方在千方百计发展可以征收地方税种的产业；一些地方的两家税务局为了完成任务，出现了卖税的现象；还有一些地方在共享税方面作假，以提高地方的留成"。这些情况让税改有了必要。
　　从近几年来看，中央财政压力开始日益吃紧。一些税收政策开始发生了引人注目的变化。比如说，证券印花税最初中央和地方是五五分成，但2002年97%必须归中央财政。2003年98%归中央；关于企业所得税中央也开始要求以2001年为基数，2002年实施增量共享。
　　显然，地税的份额正在一步步地被国税所侵蚀。中国人民大学的钱晟教授认为，税制是否进行新一轮变革，关键是看能不能满足提供公共项目的需要。"下一轮如果进行改革，它的尺度就是应该尽可能减少摩擦成本，并最大吸收第一轮改革的优势。但这并不是一件很容易的事。"

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